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美國規劃環評給我們哪些啟示?

作者:歐陽 來源:原創 日期:2016-01-12 15:15:09 人氣:1255

    美國是環境影響評價制度的創立者,評價對象涵蓋了一切對環境有重大影響的決策,其中也包括規劃。有關規定主要體現在1969年頒布的《國家環境政策法》和1978年頒布的《國家環境政策法實施條例》兩部法規中。我國規劃環評的法規基礎主要是2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》和2009年頒布的《規劃環境影響評價條例》。

  從中可以看出,中美兩國的立法特點非常相似,都是先有一部專門法律,而后是解釋和補充法律未盡事宜的條例。美國的兩部環境影響評價法規雖然頒布時間較早,但很多規定至今仍不失其先進性。通過對比兩國在法規層面對規劃環評關鍵問題的規定,對于我國下一階段修訂規劃環評相關法規、改革環評管理體制具有重要的意義。

中美兩國規劃環評相關規定對比

  中美兩國規劃環評相關規定在介入時機、篩選機制、評價重點、方案比選、公眾參與等方面存在一定差異。
  一、介入時機。美國《國家環境政策法》第102條(A)條款規定:“聯邦政府機構在制定可能對人類環境造成影響的規劃和決策時,應使用系統性和跨學科手段,使自然科學、社會科學和環境設計藝術充分融合。”這一規定被認為是規劃環評早期介入的法律基礎。之后的《國家環境政策法實施條例》不僅在多處提出了早期介入的要求,而且明確了早期介入的重點事項:一是在介入過程中,環境影響分析要能夠參與經濟和技術分析;二是有關的環境影響分析文件要與規劃文件同時征求公眾意見;三是通過早期介入優化推薦方案,并形成備選方案;四是要在規劃過程中主動征求相關組織和個人的意見。上述規定保證了規劃過程和評價過程的統一。在實踐中,一般是規劃編制單位先提出一個推薦方案,然后征求相關部門、非政府組織和公眾的意見。根據公眾意見,編制部門對自己的推薦方案進行優化,形成報告書編制階段的備選方案并確定評價重點。與美國相比,我國《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》只要求規劃編制部門在規劃編制過程中組織進行環境影響評價,并未對早期介入的方式做出任何規定,也沒有賦予環境影響評價去研究和形成備選方案的權力。由于法規層面沒有早期介入的實質性要求,對于違法行為又缺乏具有可操作性的追責機制,導致實際工作中規劃環評滯后于規劃過程成為普遍現象。很多規劃環評甚至是在規劃審批之后才補做的,基本上失去了源頭控制作用。此外,由于規劃環評介入較晚,且早期階段公眾參與不足,評價內容也難以完全契合社會關切。

  二、篩選機制。根據美國《國家環境政策法實施條例》規定,各聯邦政府機構均需根據《國家環境政策法》的要求建立一套內部程序和標準,判斷擬議規劃是否需要開展環境影響評價。如果介于之間,則需要開展簡要的環境評估。如果評估認為影響突出,則需要編制環境影響報告。如果評估認為影響較小,則需要發表一份“無重大影響認定”的文件并交由有關機構和公眾審查,審查時間為30天。如果審查通過,則評價程序到此為止。如果社會公眾認為影響突出,則仍需編制詳細的環境影響報告。我國直接通過《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》列出了需要評價的規劃類別。其中“十個專項”規劃需要編制環境影響報告書,“一地三域”規劃和“十個專項”規劃中的指導性規劃需要編制有關環境影響的篇章或者說明。為了更具指導性,2004年環境保護部發布了《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)》。但總體來看,范圍提出的規劃類別仍然比較寬泛,與現行規劃體系和規劃名稱難以對應,導致一些規劃很難通過范圍來確定是應該編制環境影響報告書,還是編制有關環境影響的篇章或說明,這已成為影響規劃環評執行率的一個重要原因。

  三、評價重點。美國《國家環境政策法實施條例》對環境影響報告書從形式到內容共提出了11個方面的具體要求,主體內容包括規劃概述、受影響的環境、環境影響和公眾參與,其中第二、三項是評價重點。在工作流程上,首先識別可能受到規劃影響的自然、社會、經濟對象是什么,然后逐一評價可能對其產生的影響,并提出減緩措施。評價內容基本上涵蓋了自然、社會、經濟、文化等各個方面,甚至包含環境正義、氣候變化等議題,但一般而言大氣、水、土壤、植被、物種、公眾健康等是重點內容。對于環境影響,則包括直接影響、間接影響和累積影響3個方面。與美國相比,我國現有法規對規劃環評報告并未提出成果表達方面的要求,現有導則也只是給出相關建議。由于約束力不強,規劃環評報告普遍存在章節設置較多、內容分散、前后重疊、易讀性差等問題。在內容上,與美國面向環境要素的評價模式有所不同,《規劃環境影響評價條例》第8條規定要評價規劃實施可能對相關區域、流域、海域生態系統產生的整體影響,對環境和人群健康產生的長遠影響,規劃實施的經濟效益、社會效益與環境效益之間以及當前利益與長遠利益之間的關系。然而,由于技術方法不足、數據基礎薄弱等原因,以上要求在實際工作中并未成為評價重點,這已成為我國規劃環評立法中頗為尷尬的一個問題。

  四、方案比選。進行多方案比選不僅是美國《國家環境政策法》和《國家環境政策法實施條例》的要求,更是環境影響評價的核心內容。參加比選的方案一般包括無行動方案、規劃編制機構提出的建議方案和通過公眾參與形成的備選方案3類。例如,在美國《Tonto國家森林公園旅游管理環境影響評價報告》中,圍繞旅游線路劃定、游客和機動車可以進入的區域,以及是否允許野營、越野、打獵、采集等活動,在廣泛聽取公眾和相關機構意見的基礎上,包括推薦方案在內共形成4個方案。剔除明顯不可行方案后,最終3個方案進入比選階段。在環境影響報告中,則對這3個方案和無行動方案進行同等深度的評價,并進行了環境影響對比分析。我國《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》沒有關于多方案比選的規定。《規劃環境影響評價技術導則——總綱》雖然提出要在規劃研究階段對不同規劃方案實施的資源、環境、生態影響進行分析、預測和評估,但由于法律效力不高,且缺乏具體要求,對規劃過程難以產生實質性影響。事實上,我國的規劃編制過程普遍缺少多方案論證環節。如土地利用規劃、城市總體規劃等,均沒有開展多方案比選的法律和技術要求。上述原因決定了我國絕大多數規劃環評都不開展多方案比選,只是對規劃編制部門的建議方案進行評價。

  五、公眾參與。美國《國家環境政策法實施條例》對各種情況下環境影響評價信息公開和公眾參與方式都做出了詳細規定。對于信息公開,根據影響范圍明確提出了相應的公開方式。對于具有全國影響力的規劃,評價草案完成后,必須在《聯邦公報》這一政府信息平臺及其網站上發布公眾參與通知,并在美國環保局網站上公布報告書全文。對于公眾參與方式,則提倡采用聽證會、論證會、研討會和書面意見方式。對于收集到的公眾意見,規劃編制部門無論采納與否都要逐一給出說明,并以附件的形式附于報告書后。為此,美國規劃環評中的公眾參與工作量普遍較大,如《克利爾克里克管理區資源管理規劃》環境影響評價共舉行了3次公眾參與討論會和一次專題研討會,共有1000多名公眾提出了口頭或書面意見。最后通過各種途徑提交的書面意見多達5614份,報告書共使用了500多頁的篇幅來說明公眾意見的處理情況。與美國相比,我國尚未在法規層面提出公眾參與的具體要求。環境保護部的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》主要是針對建設項目環境影響評價,目前還沒有專門針對規劃環評的公眾參與管理辦法。在實踐中,與美國的差別主要體現在以下幾個方面:一是美國公眾參與環評的通知都要在《聯邦公報》及其網站上公布,而我國并沒有固定的信息發布平臺;二是美國在報告書編制完成后的公眾參與階段要公開報告全文,而我國只公開簡本;三是美國主要是通過會議和書面材料的形式征集公眾意見,而我國主要是通過公眾參與調查表征求意見;四是美國規劃環評報告一般都會用很大篇幅來回應公眾意見,而我國用的篇幅很少;五是美國需要在報告書最終版給出規劃對于公眾意見的采納情況,而我國則只給出規劃環評報告對公眾意見的采納情況,公眾意見最終能否納入規劃具有較大的不確定性。

推進我國規劃環評制度建設的建議

  借鑒美國經驗,結合我國實際,筆者認為可從以下幾個方面入手推進我國的規劃環評制度建設,以適應決策科學化和民主化的要求。
  通過細化法規要求促進規劃過程和規劃環評過程相融合。美國之所以能夠很好地將規劃過程和規劃環評過程融合,至少有以下幾個方面的原因:一是《國家環境政策法》的地位較高,不僅提出了很多在決策中需要考慮的環境事項,而且要求其他所有法律、法規和決策均須符合其要求;二是《國家環境政策法實施條例》對環境評價早期介入的方式和應達到的效果做出了明確規定;三是美國的規劃環評報告一般由規劃部門親自牽頭編制,而不是委托其他單位開展。
  為此,我國要推動規劃環評早期介入,應重點做好以下幾個方面的工作:一是通過修訂《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》,提出具體的規劃環評早期介入要求,同時針對規劃環評嚴重滯后規劃過程的行為建立明確的責罰機制;二是鼓勵規劃編制部門親自牽頭開展規劃環境影響評價,以便規劃過程和評價過程相統一;三是在規劃過程中充分征求環保部門、環保組織和環保專家的意見,盡量在早期階段納入環保考量。

  通過名錄和程序相結合的方式建立規劃篩選機制。對于規劃是否需要開展環境影響評價及采取何種形式,國際上一般是通過名錄來核查或通過程序來判斷。我國的規劃在層級上分為國家級、省級、市級和縣級,類別上分為總體規劃、區域規劃和專項規劃。有些規劃具有法律基礎,有些規劃則是臨時制定,不同層級、類別的規劃無論是名稱、內容還是編制深度都有很大差異,不可能通過簡單標準來判斷是否需要開展環境影響評價,以及應當編制環境影響報告書還是編制有關環境影響的篇章或者說明。基于此,宜采取“名錄+程序”的方式進行篩查。
  具體而言,對于法律、法規明確要求編制的規劃,可根據其內容特點判斷環境影響程度,確定是否需要開展環境影響評價。對于需要開展環境影響評價的規劃,可進一步列出名錄,說明是需要編制環境影響報告書還是編制有關環境影響的篇章或者說明,達到對號入座的效果。對于沒有法律基礎且編制具有隨意性的規劃,則應建立一套規范的程序,通過咨詢相關部門和利益相關者的意見,或者通過專家論證等方式來判斷是否需要開展環境影響評價,以及需要編制環境影響報告書還是編制有關環境影響的篇章或者說明。
  通過程序設計促進評價內容與規劃深度相匹配。美國的規劃環評主要集中在土地利用、自然資源開發、生態環境保護等領域。由于空間指向明確、規劃內容具體,因而全部采取了針對環境要素或敏感目標的評價模式。與美國相比,我國的規劃不僅層次多、體系復雜,而且編制深度也差異很大。無論是按照《規劃環境影響評價條例》中提出的宏觀性評價要求,還是按照美國的要素評價模式,都不能完全適應每個規劃的特點。對此,我國可學習美國和其他大部分國家的做法,通過“Scoping”環節,即通過廣泛征求有關部門、組織和利益相關者的意見來確定評價的重點內容和評價深度。
  總體而言,對于綜合性和宏觀性規劃,可將評價重點放在規模、布局、結構、時序等關鍵問題上,在項目階段再深入評價對環境要素和敏感目標的影響;對于內容比較具體的規劃,如煤炭礦區規劃、港口規劃、交通規劃等,可將重點放在對環境要素和敏感目標的影響評價上,下一階段建設項目環境影響評價的形式和內容則可大大簡化。
  通過規范決策程序為規劃環評參與多方案比選創造條件。多方案比選是規劃環評的精髓,已 美國等西方國家之所以把多方案比選作為規劃環評的主線和主體,根本原因就是多方案比選已經納入法規要求,成為決策過程的必須環節。反觀我國,很多有關規劃的法律規定和技術規范都沒有提出多方案比選的要求,使規劃環評參與多方案比選無所依托。因此,應通過規范規劃程序來為規劃環評參與多方案比選創造條件。

  從遠期來看,應在重點領域、重點行業的規劃立法或規劃編制規范中納入多方案比選程序,使規劃環評參與多方案比選成為決策過程的有機組成部分。從中期來看,可考慮通過《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的修訂,賦予規劃環評形成和發展備選方案的權力。從近期來看,規劃環評起碼應對規劃編制部門的推薦方案、通過環評提出的優化方案和無行動方案3個方案開展環境影響對比分析。
  通過改進信息公開和參與方式提高公眾參與質量。盡管公眾參與在我國公共決策中的地位有所提升,但與美國相比,我國規劃環評中的公眾參與仍然嚴重不足。
  今后應重點加強以下工作:一是改進信息發布方式。在提倡通過多種途徑發布公眾參與信息的同時,應至少有一種途徑是固定且為公眾所熟知的,以此提高信息公開的質量。例如,環境保護部審查的規劃環評報告可在環境保護部網站發布公眾參與公告,省級環保部門審查的規劃環評報告可在省級環保廳(局)的網站上發布公眾參與公告。二是加大信息公開的力度。在規劃環評第二階段公眾參與中,應公開報告書全文供社會公眾參閱,并主動邀請感興趣的部門和直接利益相關者參與咨詢。三是改進公眾參與方式。過去以調查表為主的公眾參與方式質量不高,應重點通過聽證會、論證會、研討會、訪談等方式征求意見。四是加大對公眾意見的回應力度。可效仿美國的做法,將公眾意見的采納情況歸類后以附件的形式附于報告書后,并與報告書一起向社會公開。

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